Korzyści dla samorządu ze stosowania klauzul społecznych

Koncentracja na gospodarce lokalnej i rozwiązywanie problemów społecznych

Podejmując decyzję o ułatwianiu PES dostępu do realizacji zamówień publicznych samorząd powinien określić, jakie może mierz z tego korzyści. Z perspektywy samorządu może być ich co najmniej kilka. 

Pierwsza, na którą w sposób naturalny zwraca uwagę większość włodarzy, to lokalność. Każdy lub prawie każdy burmistrz, starosta czy marszałek województwa, chciałby, aby zamówienia publiczne realizowały podmioty z jego terenu. Lepiej znają specyfikę lokalną/regionalną, mają lepsze kontakty na miejscu, korzystają z podwykonawców lokalnych. W ten sposób pieniądze wydane na realizację zamówienia zostają w gminie, powiecie czy województwie. Lokalni wykonawcy zatrudniają najczęściej mieszkańców społeczności lokalnej, jeżeli trafią na przykład na klauzulę zatrudnieniową w zamówieniu, to również zatrudnią bezrobotnych czy osoby z niepełnosprawnościami z gminy czy powiatu, w których działają.

Lokalności tak rozumianej nie da się formalnie zagwarantować, bo obowiązujące prawo na to nie pozwala. Ale jeżeli realizatorem zamówienia są podmioty ekonomii społecznej, to ten walor lokalności uzyskuje się w praktyce, bo zdecydowana większość PES to podmioty działające lokalnie. 

Lokalność PES przynosi jeszcze inną korzyść z perspektywy samorządu. PES, w znacznie większym stopniu niż wykonawcy spoza gminy czy powiatu, zależy na utrzymaniu dobrych relacji z władzami lokalnymi. To naturalne, bo działalność PES, w wielu różnych aspektach, zależy od tych dobrych relacji. A to skutkuje tym, że zamówienia samorządowe będą z perspektywy PES tymi, o które należy szczególnie zadbać, wykonać sprawnie i rzetelnie. Te dobre relacje działają też w drugą stronę, JST łatwiej porozumiewać się z PES w trakcie realizacji zamówienia, ustalać szczegóły czy wprowadzać zmiany.

Dzięki temu samorządy zyskują w PES lokalnych, sprawdzonych wykonawców zadań publicznych. Ma to dodatkową korzyść dla urzędników w postaci prostszych i mniej czasochłonnych procedur wyłania wykonawców tych zadań, a później kontrolowania ich realizacji.

Drugi zestaw korzyści wiąże się z działalnością społeczną PES. Zlecając im realizację zamówień publicznych samorządy pośrednio – lub bezpośrednio stosując klauzule społeczne – wspierają ich misję społeczną. Najczęściej wiąże się ona z integracją zawodową i społeczną osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Ale nie tylko. PES podejmują działania w zakresie rozwoju lokalnego, promocji gminy, powiatu czy województwa, zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie opieki, edukacji, kultury, ochrony środowiska czy ochrony zdrowia. Realizują te działania wykorzystując działalność gospodarczą czy odpłatną, w ramach której wykonują zamówienia publiczne, ale przede wszystkim poprzez działalność pożytku publicznego zgodną z ich celami statutowymi. Można więc powiedzieć, że PES stają się istotnymi sojusznikami i partnerami samorządu w rozwiązywaniu problemów społecznych i w lepszym zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. W tym zakresie PES oferują coś, czego nie może zaoferować nikt inny: podporządkowanie misji społecznej zarówno działalności statutowej, jak i ekonomicznej. W interesie samorządu jest zatem wzmacnianie działalności PES nie tylko poprzez ułatwianie dostępu do zamówień publicznych, ale także poprzez zlecanie zadań w sferze pożytku publicznego w oparciu o ustawę o działalności pożytku publicznego. Te dwa instrumenty powinny być przez samorządy wykorzystane w sposób spójny i przemyślany.

Realizacja zamówień publicznych przez podmioty ekonomii społecznej zwiększa szanse na to, że wykonywane zadania będą miały na względzie dobro i interes ich odbiorców, mieszkańców społeczności lokalnej. Wynika to ze specyfiki PES, dla której misja społeczna jest nadrzędna w stosunku do prowadzonej działalności ekonomicznej. PES nie tylko zrealizuje zamówienie zgodnie jego specyfikacją, ale zadba, aby było ono użyteczne dla jego odbiorców.

Nie bez znaczenia dla samorządu jest także zatrudnianie przez PES osób, które mają utrudniony dostęp do rynku pracy. Gdyby nie PES i gdyby nie klauzule społeczne te osoby miałby niewielkie szanse na podjęcie zatrudnienia na otwartym rynku pracy, a to oznacza, że musiałby korzystać z różnego rodzaju świadczeń społecznych. Dzięki ich zatrudnieniu przez PES samorządy nie muszą tych zasiłków wypłacać, mają więc konkretne oszczędności w wydatkach społecznych. Są to tak zwane koszty zaniechania, o których więcej mowa jest w sekcji „Działam”.

Warto także wspomnieć, że realizacja zamówień publicznych przez PES, zwłaszcza przy zastosowaniu klauzul społecznych, przyczynia się do budowania wizerunku społecznie wrażliwych i myślących o mieszkańcach włodarzy.

Korzyści dla społeczności

Miejsca pracy, rozwój sektora społecznego, zapewnienie ważnych usług publicznych

Realizacja zamówień publicznych przez PES może przynieść szereg korzyści społeczności lokalnej. Przede wszystkim zamówienia publiczne, w szczególności usługi, mogą być lepiej dostosowane do potrzeb, oczekiwań i preferencji mieszkańców, które bardzo dobrze znają lokalne podmioty ekonomii społecznej. 

Mieszkańcy mogą także korzystać z oferty PES realizowanej w ramach ich działalności statutowej, czyli na przykład usług opiekuńczych, edukacyjnych, kulturalnych czy zdrowotnych. Dzięki realizacji zamówień publicznych PES mogą poszerzać swoją ofertę i docierać z nią do coraz szerszych kręgów społecznych.

Podstawowym efektem wprowadzenia klauzul jest wsparcie osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Klauzule doprowadzają bezpośrednio do wzrostu zatrudnienia wśród poszczególnych grup dysfunkcyjnych, występujących na terenie zarządzanym przez daną JST. W zależności od tego jakich przedstawicieli grup wykluczonych wpisze się do klauzuli, doprowadzić można do realnego wzrostu poziomu życia np. osób z niepełnosprawnościami, długotrwale bezrobotnych. Klauzule oznaczają dla nich miejsca pracy, a miejsca pracy oznaczają wzrost dochodów, diametralnie odmieniając ich sytuację społeczno-ekonomiczną.

Ale PES tworzą miejsca pracy nie tylko dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, ale także dla innych mieszkańców społeczności lokalnej. Wzmacniają w ten sposób lokalny rynek pracy, dzięki czemu zatrzymują w społeczności lokalnej ludzi, ich umiejętności, wiedzę i kwalifikacje.

Dzięki realizacji zamówień publicznych PES mogą rozwijać swoją działalność statutową, skierowaną do mieszkańców społeczności lokalnych. Obok konkretnych usług ta działalności służy często aktywizacji i integracji społeczności lokalnej czy szeroko rozumianemu rozwojowi gminy, powiatu lub regionu.

Restauracja w Barcelonie jako przedsiębiorstwo społeczne

Przykład niewłaściwego zastosowania klauzul społecznych i dlaczego należy to dobrze przemyśleć

Espai Mescladis to modne miejsce na mapie Barcelony – ulokowane w samym centrum, zawsze wypełnione ludźmi. Jednak nie wszyscy, którzy siadają przy kolorowych stolikach restauracji, wiedzą, że to nie tylko lokal gastronomiczny. Od siedmiu lat ta przestrzeń w turystycznej dzielnicy Born jest siedzibą organizacji pozarządowej, która działa na rzecz integracji społecznej.

Praktycznie wszyscy kelnerzy i szefowie kuchni w Mescladis to osoby zagrożone wykluczeniem i ze znikomymi szansami na znalezienie zatrudnienia na własną rękę, najczęściej imigranci. Do organizacji trafiają zwykle po kilku nieudanych próbach szukania wsparcia w innych instytucjach publicznych. Mescladis oferuje im specjalistyczne i techniczne szkolenia z obszarów gastronomii i hotelarstwa. Przez 3 miesiące, od poniedziałku do piątku, uczestnicy programu nabywają nie tylko praktyczne umiejętności, pracując w restauracji, ale biorą też udział w zajęciach teoretycznych. W programie znajdują się m.in.: wiedza o kulturze kulinarnej, odżywianiu, higienie i bezpieczeństwie żywności oraz zasady traktowania klientów o szczególnych potrzebach (np. cierpiących na celiakię).

Szkolenie jest uzupełnione zajęciami z zakresu umiejętności społecznych, prowadzonymi przez psychologów, kursem arteterapii i zajęciami teatralnymi. Każdego miesiąca do programu dołączają nowi uczniowie, a wykształcenie, które otrzymują, dostosowane jest do ich indywidualnego poziomu wiedzy i doświadczenia. Co roku kurs kończy ok. 70 osób, z których większość bez problemu znajduje później pracę w gastronomii. Jedna z rzeczy, które wyróżniają Mescladis spośród innych organizacji pozarządowych, to również fakt, że 90% programu finansowana jest dzięki pieniądzom osób, które odwiedzają restaurację - interakcja ze społecznością sprawia, że program jest niemal całkowicie samowystarczalny.

Od 2011 r. organizacja działała na należącym do miasta skwerku przy ulicy Carrer de Carders. Prawo do użytkowania miejsca Mescladis uzyskał dzięki wygranej w publicznym konkursie, do którego nie przystąpiła żadna inna instytucja – osiem lat temu ta okolica nie cieszyła się jeszcze dużym zainteresowaniem. Po czterech latach ponownie Mescladis wygrał przetarg. Jednak w 2017 r., kiedy zapowiedziany został nowy konkurs, sytuacja była już zupełnie inna. Born i sąsiedztwo Mescladisa, również dzięki działalności organizacji, stały się miejscem wyjątkowo atrakcyjnym dla inwestorów.

Chociaż początkowo mogło się wydawać, że Mescladis, który ma za sobą lata skutecznej działalności, z pewnością zostanie w miejscu, z którym jest już kojarzony, wyniki konkursu okazały się zaskakujące. Po podliczeniu punktacji zwycięzcą konkursu ogłoszono Sama Karin – przedsiębiorcę, który przez ostatnie 4 lata stał się właścicielem dwóch innych, równie popularnych, placyków w Barcelonie. Wygrana Karina spotkała się z oburzeniem nie tylko osób zarządzających Mescladisem, ale i części opinii publicznej; pojawiły się głosy oskarżające Galę Pin, burmistrzynię Ciutat Vella, dzielnicy do której należy Born - o stworzenie konkursu, którego zasady nie dały Mescladisowi szansy na wygraną. Sytuacja była na tyle napięta, że Pin z wyników konkursu musiała tłumaczyć się nawet lokalnej prasie.

W odpowiedzi na krytykę burmistrzyni wyjaśniła, co dokładnie brano pod uwagę przy przyznawaniu punktów. Przede wszystkim, w nowym konkursie, inaczej niż 8 lat wcześniej, wprowadzono aspekty społeczne ­– każdy z uczestników musiał złożyć deklarację, że jego działalność w obiekcie będzie zgodna z zasadami sprawiedliwego zatrudnienia, ochrony środowiska i walki z bezrobociem. Szczególny nacisk został położony na zagwarantowanie zatrudnienia jak największej liczbie osób dotkniętych wykluczeniem. Ponadto, warunkiem dla wszystkich kandydatów miało być wykazanie 3-letniego doświadczenia w sektorze i co najmniej 20 tys. euro obrotu – tu poprzeczka, jak podkreślała Gala Pin, nie została zawieszona zbyt wysoko, żeby nie blokowało to startu w konkursie mniejszym instytucjom. Ostatnia kategoria punktowa to propozycja finansowa, czyli suma pieniędzy, jaką gotowa jest płacić instytucja za użytkowanie danej przestrzeni – od tego było uzależnione 17% ostatecznego wyniku, co według Pin, w porównaniu z innymi konkursami, miało być i tak bardzo zaniżonym wymaganiem. Według niej organizacja złożyła po prostu słabszą propozycję: „Codzienna działalność Mescladisa jest dużo lepsza od tego, co zaproponowali w swoim wniosku” podsumowała burmistrzyni Ciutat Vella. Jednocześnie przy kliku okazjach przyznała jednak, że konkurs rzeczywiście mógł zostać lepiej zredagowany. Niestety na tym etapie nie można było cofnąć już podjętej decyzji – choć miasto analizowało możliwość anulowania przetargu, nie znaleziono żadnej ścieżki prawnej, która mogłaby to umożliwić. Powtórzenie konkursu byłoby niezgodne z prawem.

Mescladis nie zamierzał się jednak tak łatwo poddać. Na stronie internetowej lokalu zamieszczony został apel, w którym zarządzający organizacją zachęcali internautów do wspierania ich w walce o swoją siedzibę (zebrano ok. 10 tys. podpisów). Dlaczego nie chcieli zaakceptować wyników konkursu? Po pierwsze dlatego, że do udziału w przetargu dopuszczono podmioty komercyjne, o dużo większych możliwościach finansowych, jednocześnie (wbrew obietnicom) nie wymagając od nich wykazania wcześniejszego doświadczenia w sektorze - Sam Karin do tej pory zajmował się wyłącznie biznesem. Po drugie – punkty przyznawano na podstawie trudnych do sprawdzenia deklaracji. Sam Karin wygrał m.in. dlatego, że zobowiązał się do zatrudnienia wyłącznie osób, które znajdują się w sytuacji wykluczenia – co, jak twierdzą niektórzy, jest praktycznie niemożliwe. Karin nie musi się tym jednak specjalnie martwić, bo zasady konkursu nie zobowiązują go do wypełnienia obietnic, a jedynie do złożenia deklaracji. „Podpisanie tych klauzul nie daje żadnej gwarancji, że staną się rzeczywistością, bo administracyjnie nie ma do tego narzędzi kontroli” komentuje ekonomista, Xavier Montagut. Swoją przewagę Sam Karin powiększył jeszcze swoją propozycją finansową: zaoferował miastu 24 tys. euro rocznej opłaty za użytkowanie obiektu, pozostawiając w tyle Mescladis, który mógł zagwarantować zaledwie 4.800 euro. Przy czym kwota zaproponowana przez Karina i tak pozostaje śmiesznie niska w porównaniu z rynkową wartością lokalu.

Tak zredagowane zasady konkursu doprowadziły do zaskakującej sytuacji, w której to przedsiębiorca i właściciel lokali gastronomicznych, a nie efektywnie działająca organizacja pozarządowa, okazał się lepszym kandydatem do kontynuowania projektu społecznego w centrum Barcelony. Osoby związane z Mescladisem protestowały, przekonując, że udział podmiotów komercyjnych w konkursie nie powinien mieć miejsca, bo organizacje non-profit nie są w stanie wygrać z nimi na wolnym rynku. Dodatkowo aspekty społeczne, które teoretycznie powinny pomóc w wybraniu adekwatnego kandydata, zostały wykorzystane jako narzędzie do „zmanipulowania systemu”. Sam Karin uzyskał maksymalną liczbę możliwych do zdobycia punktów, składając obietnice, których prawdopodobnie wcale nie zamierza realizować.

Krytyczna sytuacja, w której znalazł się Mescladis, stała się powodem do dyskusji o efektywności tego typu konkursów publicznych. Co można było zrobić inaczej? Na pewno ułożyć klarowniejszych zasad i zapisów, które nie pozwoliłyby na udział przedsiębiorców czy składanie obietnic bez pokrycia. Wiele osób komentujących sytuację, w której znalazł się Mescladis, dodatkowo przekonuje, że nie jest to odosobniony przypadek. Wcześniej cytowany Xavier Montagut przyznaje, że sam był świadkiem sytuacji, kiedy to osoba odpowiedzialna za rozstrzygnięcie przetargu na dostawę obiadów szkolnych, została zmuszona do wybrania kandydata, o którym doskonale wiedziała, że wcale nie ma doświadczenia i nie będzie w stanie zrealizować wyznaczonych celów. Z prostej przyczyny - ocenić można było jedynie to, co zostało napisane we wniosku.

Zarządzający Mescladisem nie ukrywają swojego żalu do burmistrzyni, która ich zdaniem nie dopilnowała prawidłowego rozpisania konkursu. Jest to o tyle zaskakujące, że w 2016 r. partia, do której należy, stworzyła program „Programa de Patrimonio Ciudadano de uso y gestion comunitarias”, którego celem miało być dopilnowanie, żeby tego typu przestrzenie były zarządzane przez organizacje zakorzenione w danej dzielnicy, które przynoszą wymierne społeczne korzyści oraz działają jako podmioty ekonomii społecznej i solidarnej. Pracownicy Mescladisu wierzą, że gdyby konkurs rozpisano w ramach tego programu, wyniki mogłyby być inne. „Jeśli konkurs opierałby się na takiej logice, zaakceptowalibyśmy przegraną. Ale z jakiegoś powodu Gala Pin zignorowała własny program i musieliśmy wziąć udział w konkursie komercyjnym” – można było przeczytać w oficjalnym oświadczeniu Mescladisa.

Tego typu sytuacje z pewnością frustrują podmioty biorące udział w przetargach, ale muszą być też niemiłą niespodzianką dla samej Gali Pin – to jej rząd kładł duży nacisk na klauzule społeczne jako skuteczne narzędzie do walki z wykluczeniem. I choć w wielu przypadkach z pewnością pełnią tę funkcję, przykład Mescladisu pokazuje, że nie wypracowano skutecznych narzędzi kontroli przetargów publicznych.

Mimo wielu protestów, w czerwcu Mescladis 2019 opuścił swoją siedzibę. Wydawało się, że nie ma już szans na uratowanie kawiarni. Jednak na drodze negocjacji, udało się znaleźć nieszablonowe rozwiązanie. Kawiarnia znajdywała się na obszarze dzielonym z domem kultury Pou de la Figuera. Miasto zdecydowało się oddać cały teren w zarządzanie domowi kultury, a ten z kolei przekazał kawiarnię spowrotem Fundacji Mescladis, która zmieniła swoją nazwę na Mescaldis Pou de La Figuera, odremontowała miejsce i pod koniec lutego 2020 znów otworzyła swoje drzwi dla klientów.