Diagnoza potrzeb i możliwości społeczności lokalnej

Przed wdrożeniem klauzul społecznych warto zrobić rozeznanie na poziomie lokalnym

Klauzule społeczne, a także inne rozwiązania pozwalające uwzględniać aspekty społeczne w zamówieniach publicznych, służą osiąganiu określonych korzyści społecznych. Te korzyści wiążą się z zaspokajaniem określonych potrzeb społecznych. Dlatego samorząd powinien przeanalizować potrzeby swoich mieszkańców i ocenić z tej perspektywy przydatność klauzul społecznych. Ta przydatność nie oznacza tego, że klauzule same w sobie staną się sposobem rozwiązania istniejących problemów, ale mogą być ważnym instrumentem wspierającym inne działania samorządu służące ich rozwiązaniu. Oznacza to, że stosowanie klauzul powinno być wkomponowane w lokalną politykę społeczną samorządu. Wtedy korzyści społeczne ze stosowania klauzul będą rzeczywiście odczuwalne. 

Diagnoza potrzeb musi uwzględniać osoby zagrożone wykluczeniem społecznym, bo to jest odbiorca działań wielu podmiotów ekonomii społecznej. Warto odpowiedzieć sobie na pytania dotyczące istotnych potrzeb tych osób oraz sposobów przywrócenia ich do społeczeństwa. Wtedy będzie można trafniej ocenić, czy stosowanie klauzul społecznych może być skutecznym sposobem integracji zawodowej i społecznej tych osób.

Diagnoza powinna również obejmować możliwości wykorzystania klauzul społecznych. Należy przede wszystkim przeanalizować jakie grupy zagrożone wykluczeniem społecznym funkcjonują na terenie gminy, jak bardzo są liczne, w jakich przedziałach wiekowych są ich przedstawiciele, jak bardzo są oni uzależnieni finansowo od instytucji pomocowych i jaki mają potencjał możliwy do wykorzystania na rynku pracy. Jest to niezbędne do tego, aby móc trafnie oszacować, które grupy zmarginalizowane na terenie gminy powinny być wybrane do wsparcia za pomocą klauzul społecznych. Samorząd powinien również przeprowadzić rozpoznanie potencjalnych wykonawców, czy są oni wstanie zrealizować zamówienia, a jednocześnie spełnić wymogi określone w klauzuli społecznej. 

Brak takiej analizy możliwości może skutkować szeregiem błędów na późniejszych etapach, które doprowadzić mogą do porażki całego przedsięwzięcia np. braku rozstrzygnięcia postępowania ofertowego, braku możliwości zrealizowania zadania i wypełnienia klauzuli, bądź braku jakichkolwiek efektów społecznych po wykonaniu zadania z klauzulą.

Na przykład, gmina X ogłasza postępowanie ofertowe z klauzulą, wymagającą zatrudnienia beneficjentów, którzy nie występują na terenie gminy, bądź jest ich niewielu, a większość z nich ma pracę, bądź jest niezdolna do pracy – w efekcie podmiot, który wygra zlecenie, nie będzie w stanie zrekrutować wymaganych pracowników i nie zrealizuje zadania.

Inny przykład. Gmina Y ogłasza postępowanie ofertowe z klauzulą, wymagającą zatrudnienia beneficjentów, którzy występują na terenie gminy, ale formalnie nie są w stanie pracować przy tym konkretnym zadaniu. Na przykład do zlecenia budowlanego zawiera się klauzulę na zatrudnienie osób niedowidzących. W praktyce zaś żadna z takich osób nie jest w stanie przejść badań lekarskich dopuszczających do wykonywania tego zawodu. W efekcie końcowym, zlecenie jest niemożliwe do zrealizowania.

Często okazuje, się, że postępowanie z klauzulą społeczną nie zostało rozstrzygnięte, bo nie ma podmiotu ekonomii społecznej, który dałby radę zrealizować zamówienie, albo jeżeli taki podmiot jest, to nie jest wstanie pełnić wymogów klauzuli.

Samorząd ma swobodę wyboru. Może stosować jedną, dwie lub kilka klauzul albo nawet kilkanaście dostępnych prawem rozwiązań pozwalających osiągać korzyści społeczne. Z katalogu określonego w prawie może sam wybrać jedną lub więcej kategorii osób zagrożonych wykluczeniem społecznym objętych klauzulami. Może określić liczbę tych osób, rodzaj i wymiar ich zatrudnienia. Wybory dokonywane przez samorząd w tym zakresie nie mogą być intuicyjne, musza opierać się na opisanej wyżej diagnozie potrzeb i możliwości. Wtedy klauzule społeczne pozwolą osiągnąć optymalne korzyści społeczne. Jeżeli samorząd, a tak to jest często w praktyce, stosuje klauzule społeczne jako instrument wsparcie podmiotów ekonomii społecznej, to oczywiście kluczowa jest diagnoza PES działających w gminie, powiecie czy regionie. Dlatego samorząd powinien zbierać informacje o podmiotach ekonomii społecznej, ich potencjale, doświadczeniach, sferach działania. Może także korzystać z dostępnych baz danych, ale należy zastrzec, że żadna z nich nie jest kompletna.

W ramach Modelu powstaje Baza PES, w której znajdują się głównie podmioty działające na terenie powiatu słupskiego i województwa pomorskiego. Na stronie internetowej ROPS w Gdańsku poświęconej ekonomii społecznej jest dostępna Baza danych o podmiotach ekonomii społecznej w Woj. Pomorskim. Na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jest ogólnopolska wyszukiwarka przedsiębiorstw społecznych. Dodatkowym źródłem informacji o działalności PES są także ośrodki wsparcia ekonomii społecznej.

Analiza zamówień publicznych pod kątem zastosowania klauzul społecznych

Czynniki decydujące o tym, w jakich zamówieniach warto stosować klauzule społeczne 

Samorząd powinien również przeanalizować udzielane i planowane zamówienia publiczne i skonfrontować je z wynikami diagnozy opisanej wcześniej. Wtedy będzie mógł podjąć decyzję, w których rodzajach zamówień, jakie klauzule mogą być stosowane. Wynikać to może z kilku czynników.

Pierwszy to dostosowanie przedmiotów zamówień i czynności niezbędnych do ich wykonania do możliwości osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Jeżeli na przykład gmina zadecyduje, że chce wesprzeć zatrudnienie osób z niepełnosprawnościami, a akurat w nadchodzącym roku planuje zlecić podmiotowi zewnętrznemu prowadzenie infolinii telefonicznej, to z pewnością jest to świetna okazja do zamieszczenia w takim postępowaniu ofertowym klauzuli zatrudnieniowej adresowanej do osób z niepełnosprawnościami. Jeśli jednak w nadchodzącym roku planowane są wyłącznie roboty budowlane to przy ich realizacji nie będą mogły być zatrudnione osoby z niepełnosprawnościami, więc stosowanie klauzuli skierowanej do nich nie ma sensu.  

Drugi czynnik, to dostosowanie przedmiotów zamówień do możliwości wykonawców, w szczególności PES. Może się zdarzyć, że w niektórych rodzajach zamówień może być trudno znaleźć wykonawcę, który będzie wstanie je zrealizować, więc nie warto mnożyć tych trudności dodatkowo dokładając klauzulę społeczną. Jeżeli natomiast samorząd stosuje klauzule z intencją ułatwienia dostępu do zamówień PES, to oczywiście powinien je stosować w tych rodzajach zamówień, które realizują podmioty ekonomii społecznej.

Trzeci czynnik, który należy brać pod uwagę, to dodatkowe cechy zamówienia, które mogą powodować, że stosowanie klauzul jest nieefektywne. Jedną z tych cech może być na przykład wielkość zamówienia, która może stanowić kłopot dla zdobywających dopiero doświadczenia PES. W takim przypadku nie warto stosować klauzuli adresowanej do tych podmiotów, a raczej stosować ją w małych zamówieniach. Inną cechą mogą być specjalistyczne umiejętności potrzebne do realizacji zamówienia, który z reguły podmioty ekonomii społecznej nie będą wstanie zapewnić. Dość często cechą zamówienia, którą trzeba brać pod uwagę podejmując decyzję o zastosowaniu klauzuli społecznej jest czas jego realizacji. Jeżeli na przykład realizacja zamówienia trwa trzy miesiące, to nakładanie obowiązku zatrudnienia osoby bezrobotnej jest nieefektywne, bo wysiłek z tym związany będzie większy niż efekt integracyjny.

Przygotowanie urzędników i działania informacyjne

Wdrażanie klauzul społecznych w danej gminie wymaga upowszechnienia idei wśród szerszego grona osób - w urzędzie i w społeczności

Ważnym elementem przygotowań do stosowania klauzul społecznych jest praca z urzędnikami. Chodzi zarówno o urzędników odpowiedzialnych w JST za zamówienia publiczne, jak i tych, którzy merytorycznie przygotowują postępowania. Efektem pracy z nimi powinno być zrozumienie korzyści ze stosowania klauzul społecznych oraz wiedza, jak to w praktyce robić. 

Zaczyna się od urzędników przygotowujących postępowania, bo to oni podejmują decyzję, gdzie, kiedy i jaka klauzula zostanie zastosowana. Ale ich decyzje muszą zaakceptować osoby zajmujące się zamówienia publicznymi. Aby zatem proces wdrażania i stosowania klauzul w postępowaniach ofertowych przebiegał sprawnie i bez zakłóceń, należy przeszkolić kadry odpowiedzialne w danym JST za zamówienia publiczne, z posługiwania się klauzulami społecznymi. 

Rozsądnym rozwiązaniem jest również pozwolenie na stopniowe wdrożenie się kadry odpowiedzialnej za zamówienia publiczne. Jeśli będą mieć do czynienia z klauzulami po raz pierwszy w życiu, niech pierwsze postępowania ofertowe które przeprowadzą, będą opiewać na niewielkie kwoty i dotyczą prostych zadań. Poważne zamówienia publiczne i wieloletnie kontrakty powinny być brane pod uwagę dopiero wtedy, gdy urzędnicy biura zamówień publicznych nabiorą pewności w tego typu postępowaniach.

Dla urzędników istotna jest odpowiednia motywacja, która w praktyce wynika z jednej strony z rozumienia korzyści, które przynosi stosowanie klauzul społecznych, z drugiej z „zielonego światła”, z zachęty ze strony włodarzy. Jeżeli tej motywacji brakuje, to można rozważyć wprowadzenie obowiązku uwzględniania klauzul społecznych, tak jak to zrobiły niektóre samorządy (więcej w rozdziale rozwiązanie systemowe).

Z pewnością pomóc w przygotowaniu urzędników może opracowanie dla nich instrukcji, poradników dotyczących stosowania klauzul społecznych oraz wizyta w samorządzie, który ma doświadczenia w udzielaniu społecznych zamówień publicznych.

Samorząd powinien także rozważyć możliwość wprowadzenia systemowych rozwiązań dotyczących stosowania klauzul społecznych, o których mowa w kolejnym rozdziale. Jeżeli takie rozwiązania mają zostać przyjęte, to warto je na etapie przygotowań zaprojektować i poinformować o nich urzędników, w szczególności tych, którzy będą te rozwiązania wdrażać.

Warto skorzystać również z gotowych opracowań i poradników, które znajdują się w Bazie wiedzy Modelu.

Zanim samorząd ogłosi pierwsze postępowanie ofertowe z klauzulą, powinien zadbać o poinformowanie o tym fakcie. Przede wszystkim potencjalnych wykonawców, a zwłaszcza podmioty ekonomii społecznej. Chodzi o to, aby potencjalni wykonawcy nie byli zaskoczeni pojawieniem się klauzul, aby mieli czas na przygotowanie się do ich zastosowania. Warto na przykład zrobić przed ogłoszeniem postępowania z klauzulą społeczną spotkanie informacyjne dla wszystkich zainteresowanych podmiotów lub przygotować informacje na temat klauzuli i udostępnić je na stronie internetowej urzędu.

Wdrożenie klauzul powinno się zatem poprzedzić akcją informacyjną wśród lokalnych podmiotów ekonomii społecznej oraz przedsiębiorców z branży, związanej z planowanymi zamówieniami. Powinni mieć oni świadomość, że w przeciągu kilku miesięcy pojawią się zlecenia zawierające specjalne obostrzenia, którymi mogą być potencjalnie zainteresowani.

Warto zadbać również o poinformowanie o wprowadzeniu klauzul społecznych mieszkańców. Jest to istotne wydarzenie, o którym lokalna społeczność powinna wiedzieć i rozumieć cel wprowadzenia takiego rozwiązania. Jest to okazja do podkreślenia i promowania korzyści społecznych, które mają przynieść klauzule, w tym integracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznych. Poinformowanie mieszkańców o zastosowaniu przez samorząd klauzul społecznych jest także elementem budowania przyjaznego wizerunku lokalnych włodarzy.

Potencjalne trudności

Bariery utrudniające wdrażanie klauzul społecznych w danej gminie 

Samorząd przygotowując, a potem wdrażając klauzule społeczne może napotkać różnego rodzaju trudności, z którymi należy się liczyć. Warto mieć je na uwadze już podczas planowania całej inicjatywy, gdyż dobre i świadome przygotowanie się może uchronić JST przed opisywanymi problemami.

Nie ulega wątpliwości, że wdrożenie klauzul do postępowań ofertowych oznacza dodatkową pracę dla urzędników. Muszą doszkolić się z przepisów, przeanalizować planowane zamówienia, dodać do niektórych z nich nowe zapisy i wyłonić na ich podstawie ofertę, która prawdopodobnie nie będzie najtańsza. U niektórych urzędników może to wywoływać stres, niechęć do całego przedsięwzięcia i opór przed wprowadzeniem go w życie. Dlatego tak ważne jest, żeby jak najlepiej przygotować i zmotywować urzędników do stosowania klauzul społecznych. Bardzo ważne jest, aby urzędnicy zrozumieli jaki jest sens wprowadzanych przez nas zmian, do czego mają one służyć, aby zostali dokładnie przeszkoleni pod względem zarówno proceduralnym, jak i prawnym na temat stosowania klauzul społecznych, oraz poznali przykłady innych gmin w Polsce, które od lat stosują klauzule z powodzeniem. Istotne jest to, aby kadra JST miała świadomość, iż nic im nie grozi, a stosowanie klauzul społecznych jest dla nich w pełni bezpieczne.

Trudności mogą wystąpić po stronie potencjalnych wykonawców. Jeżeli nie będą mieli podstawowej wiedzy na temat klauzul społecznych mogą się ich obawiać, co skutkować będzie rezygnacją z udziału w postępowaniu lub je sabotować, czego efektem mogą być odwołania. Stąd też warto zadbać o wcześniej dotarcie do wykonawców z informacją o klauzulach. Dotyczy to również PES, które także mogą mieć obawy czy wątpliwości dotyczące tych nowych dla siebie rozwiązań.

Zdarza się, że samorząd chce wykorzystać klauzule społeczne, żeby ułatwić dostęp PES do realizacji zamówień, ale PES nie mają potencjału, wiedzy, doświadczeń niezbędnych do tego, żeby wykonać zamówienia. W takiej sytuacji samorząd powinien rozważyć dodatkowe kroki służące rozwiązaniu tego problemu. Może na przykład zacząć zlecać PES niewielkie zamówienia, z którymi są sobie wstanie poradzić, po to, aby zdobywały doświadczenie i wzmacniały potencjał do realizacji większych zamówień. Inna droga to wsparcie PES w formie szkoleń, doradztwa w zakresie ubiegania się o zamówienia publiczne czy zarządzania ich realizacją. Samorząd może także wzmocnić PES stając się jego udziałowcem, co zwykle wzmacnia potencjał i możliwości działania takiego podmiotu.

Stosowanie klauzul społecznych jest uzasadnione tym, że dzięki temu można osiągnąć korzyści społeczne. Jeżeli rzeczywiście tak jest, to jest to najlepszy argument przekonujący tych, którzy mieli wątpliwości. Zarówno włodarzy, urzędników, wykonawców, jak i mieszkańców. Jeżeli natomiast tych korzyści nie ma, to jest to sygnał do zastanowienia się, co zmienić, a być do podjęcia decyzji o rezygnacji ze stosowania klauzul społecznych. Ale do tego potrzebna jest wiedza dotycząca wykorzystania klauzul społecznych. W tym zakresie niestety samorządy stosujące klauzule popełniają dość często błąd polegający na tym, że nie interesują się, jak to się w praktyce dzieje. Ten brak zainteresowania jako główny problem stosowania klauzul wskazała kilka lat temu Najwyższa Izba Kontroli. Informacja o wynikach kontroli NIK dotyczącej stosowania klauzul społecznych znajduje się w Bazie wiedzy Modelu. Samorząd powinien przewidzieć system monitorowania stosowania klauzul społecznych, żeby wiedzieć przynajmniej, czy są one rzeczywiście wykorzystane i czy przynoszą bezpośrednie korzyści w postaci zatrudnionych osób zagrożonych wykluczeniem społecznym czy też PES, które zrealizowały zamówienia. Optymalne byłoby także, żeby co jakiś czas samorząd próbował ocenić pośrednie i długofalowe korzyści ze stosowania klauzul społecznych. O monitorowaniu i ocenie efektów więcej w sekcji „Działam”.

Nieadekwatne do oczekiwań efekty klauzul społecznych niekoniecznie muszą prowadzić do decyzji o rezygnacji z ich stosowania. Samorząd powinien się wcześniej zastanowić, czy nie należy zmienić sposobu, w jaki klauzule są wdrażane. Samorząd powinien wówczas przede wszystkim zastanowić się na przykład, czy:

• klauzule nie są stosowane zbyt rzadko?
• potencjalni wykonawcy nie są odpowiednio przygotowani do ich stosowania?
• warunki klauzul (np. kategorie osób zagrożonych wykluczeniem społecznym czy też ich liczba) są dostosowane do możliwości wykonawców i potrzeb społeczności lokalnej?

Odpowiedzi na te pytanie mogą pomóc udoskonalić sposób stosowania klauzul społecznych i osiągnięcie spodziewanych korzyści.