Umowa i monitorowanie jej realizacji

Umowa i monitorowanie jej realizacji

Przykład umowy na realizację zadania publicznego z komentarzem


Umowa na realizację zamówienia publicznego określa warunki realizacji zamówienia i zobowiązania obu stron. Dlatego tak istotne jest, aby oferent zapoznał się z wzorem umowy lub też jej istotnymi postanowieniami, które są w dokumentacji postępowania. Dzięki temu świadomie podejmie decyzję o ubieganiu się o realizację zamówienia i uwzględni w ofercie, o ile to niezbędne, konsekwencje warunków realizacji zamówienia narzuconych w umowie.

Umowa zawiera informacje o podmiotach ją zwierających oraz o zamówieniu, które jest jej przedmiotem. Przy czym przedmiot zamówienia najczęściej nie jest szczegółowo opisany w samej treści umowy. Umowa z reguły odwołuje się do szczegółowego opisu przedmiotu zamówienia z dokumentacji postępowania (SWZ lub OPZ) oraz do oferty, które są załącznikami do umowy.

 Oto przykład najprostszej umowy na realizację zamówienia publicznego, z krótkim omówieniem poniżej


W paragrafie 3 przykładowej umowy określony został nieprzekraczalny termin realizacji zamówienia, który w omawianym przykładzie wiąże się ze złożeniem wykonanych materiałów w siedzibie zamawiającego. Jego niedotrzymanie skutkuje niewypłaceniem wynagrodzenia oraz przewidzianymi w umowie sankcjami.

Wykonanie w terminie zamówienia jest podstawą do wypłacenia wykonawcy wynagrodzenia. Wysokość wynagrodzenia i sposób płatności opisane są w paragrafie 4 wzoru umowy. Zamawiający w przykładowej umowie przewidział jedną płatność po wykonaniu zamówienia na podstawie prawidłowo wystawionej faktury. Dopuszcza jednak również płatności cząstkowe, co oznacza, że przed podpisaniem umowy obie strony mogą ustalić takie płatności cząstkowe, ich wysokość i terminy. W takim przypadku płatności cząstkowe zostają wpisane do umowy. Może się również zdarzyć, na przykład przy dłuższych zamówieniach, że zamawiający sam określi terminy i kwoty płatności cząstkowych i narzuci je wykonawcy. Co do zasady płatności dokonywane są po zrealizowaniu zamówienia lub jego istotnej części/etapu. Dopuszczalne są także płatności zaliczkowe, ale taką możliwość zamawiający musi przewidzieć w dokumentacji postępowania. Jeżeli tego nie zrobił, to oznacza, że nie dopuszcza wypłacania wykonawcy zaliczek.

W paragrafie 5 umowy określone są podstawowe obowiązki wykonawcy realizującego zamówienie. Podstawowy obowiązek to realizacja zamówienia zgodnie z tym, co zostało określone w opisie przedmiotu zamówienia i w ofercie. Z reguły wykonawca, tak jak w omawianym przykładzie, musi również przedstawiać do akceptacji zamawiającego istotne elementy zamówienia. To może być pole do negocjacji, w interesie wykonawcy jest, aby skonkretyzować w umowie, co ma być przedmiotem akceptacji. Standardowo także wykonawca musi odpowiadać na każde żądanie ze strony zamawiającego dotyczące informacji o realizacji zamówienia.

Paragraf 6 przykładowej umowy określa sankcje dla wykonawcy z tytułu nieprawidłowej realizacji zamówienia. Sankcje to kary umowne, których wysokość jest ustalana przez zamawiającego i/lub odstąpienie od umowy bez możliwości żadnych roszczeń ze strony wykonawcy. Wady przedmiotu zamówienia powstałe z winy wykonawcy muszą zostać przez niego usunięte na własny koszt.  W przypadku, gdyby szkoda powstała z winy wykonawcy przewyższała wysokość kar umownych, o tym mowa w paragrafie 7,  zamawiający może dochodzić odszkodowania przed sądem.

Generalnie więc wykonawcy nie opłaca się nie dotrzymywać terminów i nierzetelnie realizować zamówienie. Zdarza się jednak tak, że charakter zamówienia powoduje, że przy jego realizacji może pojawić się ryzyko opóźnień. Jeżeli to ryzyko jest realne, to wykonawca przygotowując ofertę, uwzględnia wysokość ewentualnych kar umownych z tytułu opóźnień w cenie realizacji zamówienia.

Paragraf 8 umowy dotyczy klauzuli społecznej, a konkretnie klauzuli zatrudnieniowej obejmującej osoby bezrobotne. Zamawiający określa, ile osób bezrobotnych i w jakim okresie ma być zatrudnionych przy realizacji zamówienia. Przewiduje również obowiązek zatrudnienia osoby bezrobotnej w miejsce wcześniej zatrudnionego bezrobotnego, z którym rozwiązany został stosunek pracy przed zakończeniem realizacji zamówienia. Wykonawca musi także na każde żądanie zamawiającego potwierdzać zatrudnienie wymaganej liczby osób bezrobotnych. Jeżeli w przewidzianym terminie tego nie potwierdzi lub okaże się, że nie zatrudnia wymaganej liczby osób bezrobotnych, to musi zapłacić kary umowne przewidziane w paragrafie 8 umowy.

Zmiany umowy, o czym stanowi paragraf 9, mogą być dokonywane jedynie w sytuacjach przewidzianych w dokumentacji postępowania. Z reguły zmiany są dopuszczalne, jeżeli będą miały miejsce okoliczności zewnętrzne wpływające na realizację zamówienia. Wprowadzenie zmian do umowy wymaga zgody obu stron i muszą być sporządzone w formie pisemnej, o czym stanowi paragraf 11.

Umowa o realizację zamówienia publicznego ma charakter umowy cywilnoprawnej, w związku z tym ewentualne spory pomiędzy jej stronami rozstrzygają sądy cywilne.

Przykładowa umowa jest stosunkowo prosta, niekiedy umowy są bardziej rozbudowane i bardziej obszerne. Niemniej zawsze składają się z podobnych elementów:

  • strony umowy
  • przedmiot umowy (najczęściej z odesłaniem do SWZ lub OPZ)
  • obowiązki obu stron (z naciskiem na obowiązki wykonawcy)
  • wysokość wynagrodzenia wykonawcy i sposób jego płatności
  • termin realizacji umowy/zamówienia
  • sankcje dla wykonawcy
  • postanowienia dotyczące zmian w umowie, rozstrzygania sporów, itp.

Obowiązki związane ze stosowaniem klauzuli społecznej są w umowie opisywane oddzielnie bądź wymieniane wśród innych obowiązków wykonawcy. Podobnie z kontrolowaniem i sankcjami z tytułu nieprzestrzegania warunków klauzuli.

Należy zwrócić uwagę, że umowy skonstruowane są w ten sposób, że zamawiający w każdej chwili może żądać od wykonawcy informacji, dokumentów związanych z realizacją zamówienia. Dotyczy to także spełniania przez wykonawcę warunków objętych klauzulami społecznymi. To oznacza po pierwsze, że zamówienia musi być cały czas realizowane zgodnie z umową, bo wszelkie odstępstwa ujawnione przez zamawiającego mogą grozić wykonawcy sankcjami. Po drugie wykonawca musi prowadzić na bieżąco wymaganą przez zamawiającego dokumentację związaną z realizacją zamówienia, bo jej brak lub opóźnienie w przekazaniu zamawiającemu także może rodzić sankcje dla wykonawcy. Po trzecie wykonawca musi mieć osobę, która będzie na bieżąco monitorowała realizację zamówienia, dzięki czemu będzie mogła udzielić zamawiającemu wszelkich informacji na ten temat.

Nowe Prawo zamówień publicznych wprowadziło rozwiązania dotyczące umów, które są korzystne dla wykonawców. Określony został na przykład obowiązek współdziałania wykonawcy i zamawiającego przy realizacji zamówienia. Rola zamawiającego nie może się ograniczać jedynie do kontrolowania realizacji zamówienia i dokonywaniu płatności. Zamawiający powinien również – w ramach swoich możliwości - tworzyć warunki, w których wykonawca może realizować zamówienie. Nowe PZP wyraźnie określiło również zapisy, które nie mogą znaleźć się w umowie. Umowa nie może przewidywać na przykład odpowiedzialności wykonawcy za opóźnienie, chyba że jest to uzasadnione okolicznościami lub zakresem zamówienia czy też odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający.


Zarządzanie zamówieniem i jego monitorowanie

Monitorowanie jest elementem szerszych działań związanych z zarządzaniem realizacją zamówienia. Zarządzanie obejmuje:

  • planowanie działań
  • organizowanie ich
  • motywowanie do realizacji działań
  • kontrolowanie wykonywania zamówienia.

Monitorowanie jest jednym z mechanizmów kontrolnych, polegającym na systematycznym, zaplanowanym zbieraniu i analizowaniu informacji o realizacji zaplanowanych działań. Zarządzanie realizacją zamówienia nie różni się w sposób istotny od zarządzania innymi działaniami wykonawcy, chyba, że przedmiot zamówienia lub zamawiający wymuszają jakieś dodatkowe działania w tym zakresie. Zarządzanie dotyczy różnych zasobów i elementów związanych z realizacją zamówienia: czasu, kosztów, jakości, ryzyka, ale najważniejszym zasobem są ludzie, realizujący zamówienie. Praktyka pokazuje, że to od nich najczęściej zależy ostateczne powodzenie realizacji zamówienia.

Zarządzanie służy temu, aby skutecznie, terminowo i efektywnie realizować zamówienie. Z reguły zarządzając wykonawca musi znaleźć optymalny sposób realizacji zamówienia, pozwalający zachować równowagę pomiędzy czasem, kosztami i jakością. Nie jest to łatwe w praktyce, bo jeżeli na przykład występują opóźnienia w realizacji zamówienia, to można je nadrobić zatrudniając dodatkowych pracowników, ale to powoduje zwiększenie kosztów. Można też zrezygnować z pewnych długotrwałych procedur czy działań, żeby zyskać na czasie, ale to najczęściej odbija się negatywnie na jakości realizacji zamówienia.


Zachowanie równowagi między terminem, kosztami a jakością jest szczególnie istotne w przypadku realizacji zamówień publicznych, bo niedotrzymanie przez wykonawcę, któregoś z tych trzech parametrów z reguły wiąże się z dotkliwymi konsekwencjami, także finansowymi.

Monitorowanie realizacji zamówienia pomaga znaleźć optymalny sposób na pogodzenie terminów, kosztów i jakości, pozwala bowiem reagować wykonawcy w sytuacji, w której krucha niekiedy równowaga pomiędzy tymi trzema czynnikami zostaje zachwiana. Samo słowo monitorowanie pochodzi z języka angielskiego i oznacza obserwowanie, śledzenie. Monitorowanie to nic innego jak zbieranie informacji o prowadzonych działaniach, ich analizowanie oraz podejmowanie ewentualnych decyzji, w przypadku, w którym pojawiają się jakieś zagrożenia dla realizacji zamówienia. Istotne jest, aby monitorowanie było prowadzone w sposób ciągły oraz aby informacje dotyczyły wszystkich tych działań, które mają wpływ na realizację zamówienia.

Monitoring to upewnianie się przez wykonawcę, że idzie wytyczoną ścieżką, czyli zbieranie i analizowanie bieżących informacji o realizacji zamówienia. Głównym punktem odniesienia analizy zebranych informacji jest plan działań wraz z harmonogramem i kosztorysem.

Sposoby monitorowania muszą być uwzględnione przy planowaniu realizacji zamówienia, tak, aby na etapie jego realizacji systematycznie i w odpowiednim momencie zbierać oczekiwane informacje. Jeżeli takich działań się nie zaplanuje, to istotne informacje dotyczące realizacji zamówienia nie będą dla wykonawcy osiągalne.

Podstawowym sposobem generowania informacji jest tworzenie dokumentacji związanej z realizacją zamówienia. Większość dokumentów jest tworzona z mocy prawa lub z obowiązku zawartego w umowie z zamawiającym, na przykład akta osobowe pracowników, faktury, protokoły odbioru prac, itp. Warto jednak pomyśleć o dodatkowej dokumentacji, która nie jest wymaga przez prawo czy przez zamawiającego, ale może pomóc w monitorowaniu realizacji zamówienia, na przykład sporządzaniu list uczestników szkoleń, protokołów lub notatek z ważnych spotkań, kart doradztwa czy ankiet oceniających wypełnianych przez uczestników działań realizowanych w ramach zamówienia. Źródłem informacji może być także obserwacja realizacji zamówienia dokonywana przez osoby zarządzające czy też protokoły kontroli realizacji zamówienia przeprowadzane wewnętrznie przez wykonawcę, czy zewnętrznie przez zamawiającego.

Drugi etap monitorowania to gromadzenie, katalogowanie i przechowywanie pozyskanych informacji. Ważne, aby informacje gromadzone i przechowywane były w sposób ciągły oraz w sposób gwarantujący ich trwałość, a także, aby były katalogowane tak, aby osoba zainteresowana mogła łatwo i szybko znaleźć pożądane informacje. Wykonawca musi przy tym pamiętać, że w przypadku gromadzenie i przechowywania danych osobowych zatrudnionych musi spełnić wymogi Rozporządzenia Ogólnego o Ochronie Danych Osobowych (RODO).

Trzeci etap, to analiza zgromadzonych informacji przez zarządzających. Najczęściej odbywa się ona okresowo i służy potwierdzeniu tego, że działania:

  • realizowane są zgodnie z przedmiotem zamówienia
  • realizowane są w zaplanowanych terminach
  • kosztują tyle, ile zaplanowano.


Jeżeli okazuje się, że tak nie jest, to jest to powód do zastanowienia się i podjęcia ewentualnych działań zaradczych. Częstotliwość analizowania danych z monitoringu może wynikać z obowiązków narzuconych przez zamawiającego w umowie.

Dane zebrane w monitoringu posłużą także na koniec do oceny ogólnej realizacji zamówienia.

Ocenę realizacji zamówienia przeprowadza na własny użytek wykonawca, po to, aby odpowiedzieć sobie na dwa kluczowe pytania:

Czy udało się zrealizować zamówienie zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego? Czy realizacja zamówienia przyniosła wykonawcy spodziewane korzyści - na przykład założony zysk, zaufanie zamawiającego, doświadczenie zawodowe pracowników?

Więcej informacji o monitoringu, ocenie i zarządzaniu w PES:


Monitorowanie stosowania klauzul społecznych przez wykonawcę

Monitorowanie stosowania klauzul społecznych na tle monitorowania innych działań związanych z realizacją zamówienia nie jest specjalnie skomplikowane, a sposób jego prowadzenia zależy od zastosowanej klauzuli.

W przypadku klauzuli zastrzeżonej oraz klauzuli usługowej potencjalny wykonawca musi spełnić warunki objęte oboma klauzulami w momencie przystąpienia do postępowania, na etapie realizacji zamówienia nie mają one znaczenia. Chyba, że zamawiający w umowie z wykonawcą, a ma taką możliwość, określi, że warunki klauzuli zastrzeżonej czy usługowej muszą być spełnione przez cały okres realizacji zamówienia. W takim przypadku wykonawca musi monitorować, czy tak jest w rzeczywistości.

Warunki obu klauzul są fundamentalne dla działań wykonawcy, więc monitorowanie ich spełniania nie wymaga w zasadzie dodatkowych zabiegów. W przypadku klauzuli zastrzeżonej, chodzi o to, aby wykonawca przez cały czas realizacji zamówienia miał status zakładu pracy chronionej lub prowadził działalność służącą integracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Monitorowanie spełniania tego warunku nie powinno nastręczać większych problemów. Drugi warunek, czyli określony poziom zatrudnienia osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, wymaga okresowego sprawdzania zachowania wartości wskaźnika na podstawie analizy dokumentacji pracowniczej.

Z punktu widzenia PES, który realizuje misję społeczną, warto zbierać na własny użytek także inne informacje dotyczące stosowania klauzuli zastrzeżonej i usługowej. Na przykład dotyczące utrzymania lub rozszerzenia zatrudnienia pracowników z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, czy też zwiększenia ich aktywności w wykorzystaniu partycypacyjnych mechanizmów zarządzania PES.

W przypadku klauzuli usługowej, jeżeli będzie ona w umowie obowiązywać wykonawcę także w trakcie realizacji zamówienia, istotne są trzy warunki. Pierwszy warunek to cel działania wykonawcy, jakim jest integracja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, drugim nie dzielenie zysku, trzecim posiadanie mechanizmów partycypacji pracowniczej. Z uwagi na ich charakter, monitoring ich spełniania nie powinien być trudny. Wykonawca przystępując do postępowania określił, w jaki sposób weryfikowane jest spełnianie tych warunków i musi jedynie sprawdzać, czy w tym zakresie nic się nie zmieniło. W przypadku klauzuli usługowej, jeżeli będzie ona w umowie obowiązywać wykonawcę także w trakcie realizacji zamówienia, istotne są trzy warunki. Pierwszy warunek to cel działania wykonawcy, jakim jest integracja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, drugim nie dzielenie zysku, trzecim posiadanie mechanizmów partycypacji pracowniczej. Z uwagi na ich charakter, monitoring ich spełniania nie powinien być trudny. Wykonawca przystępując do postępowania określił, w jaki sposób weryfikowane jest spełnianie tych warunków i musi jedynie sprawdzać, czy w tym zakresie nic się nie zmieniło.

Klauzula pracownicza wymaga zatrudnienia przez wykonawcę, z reguły na okres realizacji zamówienia, osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym. Monitorowanie spełniania tego warunku będzie opierać się na dokumentacji pracowniczej, w której muszą być dokumenty:

  • potwierdzające status tych osób w chwili zatrudnienia/skierowania do realizacji zatrudnienia
  • potwierdzające zatrudnienie przez wykonawcę
  • potwierdzające realizację przez te osoby zamówienia.

Ważne jest także, aby w sytuacji, w której osoba objęta klauzulą przestaje realizować zamówienie w jego trakcie, w dokumentacji pracowniczej było potwierdzenie przyczyn tej sytuacji.

W przypadku osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, dla których zatrudnienie jest także formą integracji zawodowej i społecznej, wykonawca powinien rozważyć wprowadzenie dodatkowych form monitorowania zatrudnienia tych osób, będących jednocześnie formą wsparcia dla tych osób. Mogą być to na przykład dodatkowe obserwacje ze strony bezpośrednich przełożonych, okresowe spotkania z przełożonymi czy zarządzającymi. Chodzi o to, aby monitorować efekt z zastosowania klauzuli w postaci integracji zawodowej i społecznej zatrudnionych osób.

W przypadku klauzuli pracowniczej, czyli warunku zatrudnienia na umowę o pracę, podstawą monitoringu jest dokumentacja pracownicza, z której powinno wynikać, że osoba zatrudniona przy wykonywaniu czynności wskazanych przez zamawiającego jest zatrudniona na umowę o pracę. Jeżeli zatrudnienie tej osoby kończy się w trakcie realizacji zamówienia, to przyjęta na jej miejsce kolejna osoba także musi być zatrudniona na umowę o pracę.